美国国际贸易委员会对“产业“发展趋势及政策建议

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美国国际贸易委员会“产业与经济分析”的发展趋势及政策建议

 

  “产业与经济分析”在美国国际贸易委员会的五大业务领域中居最重要的位置。“产业与经济分析”调查的依据包括《1974年贸易法案》第131条,《2002年贸易法案》第2104条,以及自由贸易协定相关内容进行的经济影响调查,《1930年关税法》第332条与贸易、关税以及产业竞争力相关的调查,以及各类新兴贸易问题的独立研究。美国国际贸易委员会在“产业与经济分析”业务领域的目标是致力于开发完善、健全的美国国际贸易政策,加强行业、经济与区域贸易专业的公信资源,并通过广泛的行业与经济分析,就美国的国际贸易与竞争力等问题与公众展开对话,为决策者提供支持。本文通过分析美国国际贸易委员会的“产业与经济分析”发展变化趋势,提出高度重视美国的“产业与经济分析”的意义所在及相关的政策建议。

  一、“产业与经济分析”的发展趋势

  (一)“产业与经济分析”是美国国际贸易委员会实现其他业务领域工作目标的基础支撑

  美国国际贸易委员会近十年的费用支出表明,“产业与经济分析”业务领域的费用支出一直位居五大业务领域首位。2004-2013财年,“产业与经济分析”无论是当年立案进行的调查还是当年完成的调查都处于小幅波动中。但同期,美国国际贸易委员会在“产业与经济分析”中的支出始终处于增长趋势,并且该项支出在美国国际贸易委员会的总支出中一直保持在30%以上的首位。

  美国国际贸易委员会认为,强化对产业、经济的开发与研究,是产业经济分析的组成部分,有助于美国国际贸易委员会更快地完成进口损害调查、产业与经济分析、“关税与贸易信息服务”的法律报告、以及在“贸易政策支持”中为行政部门与国会快速提供技术支持。

  (二)“产业与经济分析”与美国贸易政策和产业政策调整密切关联

  美国国际贸易委员会通过加强与国会、美国贸易代表等行政部门的沟通,尤其是通过“产业与经济分析”调查与这些部门定期进行联系,实现了对贸易政策决策贡献的最大化。

  美国国际贸易委员会的“产业与经济分析”调查,主要基于美国国会、美国贸易代表、美国众议院筹款委员会、美国参议院财政委员会等部门的要求而启动。1995年至今,“产业与经济分析”调查数据显示,来自美国贸易代表要求启动的调查占67%,美国国会要求启动的调查占13%,美国参议院财政委员会要求启动的调查占9%,美国众议院筹款委员会要求启动的调查占7%,其他(包括美国国际贸易委员会根据法律的授权自行启动的调查)占4%。

  “产业与经济分析”致力于对各类前沿贸易问题进行调查研究,通过各类新的、有效途径进行信息分析,提高产业与经济分析的质量与时效,支持制定健全、完善的贸易政策。“产业与经济分析”调查与美国贸易政策和产业政策调整的重要议题的相关性不断加强。比如应参议院财政委员会的要求,2010年11月和2011年5月,美国国际贸易委员会进行针对中国知识产权政策以及这些政策对美国经济的影响分析的调查,这与近两年美国加强中国的知识产权调查的贸易保护政策密切相关。2010年以来,美国国际贸易委员会对中小企业的“产业与经济分析”调查突然增加,根据美国贸易代表的申请,2010年美国国际贸易委员会根据《1930年关税法》第332条的规定,发布了3个关于中小企业的“332调查”,占2010年全部调查的18%,凸显了美国再工业化战略实施以来对中小企业的关注。

  美国贸易代表、国会等行政部门要求美国国际贸易委员会进行有关服务贸易、自由贸易协议等很多调查,这些调查越来越复杂。美国国际贸易委员会与这些行政部门保持密切联系,以了解其研究需求,确保经济和研究分析人员能掌握满足这些研究的各种新的技能与知识,了解各种新的概念、方法,完善研究程序,优化调查时间安排,以及提高“产业与经济分析”调查的质量、效率,以实现对政策制定的最大价值。

  (三)“产业与经济分析”涉及的领域不断扩大,涉及中国的调查快速增长

  1995年至2012年8月,美国国际贸易委员会“产业与经济分析”调查中涉及具体产品的调查占全部调查的36%;关于服务贸易的调查占全部调查的14%;关于自由贸易协定的调查占13%;关于优惠条款和经济联盟的调查占10%;普惠制占8%;进口限制和原产地规则占7%;其他(包括贸易与投资、知识产权与自主创新、贸易促进、贸易模式、中小企业、商业条约,基础设施、相关法案的影响等)占12%。

  20世纪90年代,美国根据《1930年关税法》第332条针对中国的“332调查”几乎都是针对焦炭、钢铁、模具等具体产品进行的。21世纪以来,尤其是2005年以后,美国开始对中国的经济政策、知识产权侵权和自主创新政策等发布“332调查报告”,呈现出调查范围不断扩大的趋势。自2005年至2012年8月,美国针对或涉及中国的“332调查”共18项,占美国同期“产业与经济分析”调查的20%,占同期美国基于《1930年关税法》第332条启动的“332调查”的33%。而1980年到2000年,美国针对中国的“332调查”仅6项,占同期美国“332调查”总数的2%。美国对或涉及中国的“332调查”不仅增长非常快,同时涉及的范围不断扩大。主要包括:加工贸易及自由贸易协议、医疗器械和医疗设备、纺织品、中国政府经济决策、生物技术、木地板和硬木胶合板、全球牛肉贸易、财产保险服务、区域经济一体化趋势、中国知识产权侵权及自主创新政策、中国农产品贸易等。

  (四)“产业与经济分析”的战略目标越来越清晰、越来越具体

  近年来,美国国会、美国贸易代表等行政部门要求美国国际贸易委员会启动“产业与经济分析”调查的数量不断增加,要求调查的范围越来越具体、要求分析的内容及要求完成的建议支持越来越复杂。因此,“产业与经济分析”的战略目标也越来越具体,研究内容与重点随美国贸易立法及上述行政部门新的贸易动议的调整而变化。美国国际贸易委员在其战略规划中指出,鉴于近期形势,委员会被要求提供多双边贸易谈判、第三国协议、区域及发展中国家项目、各类纺织项目以及农业贸易等方面的分析。鉴于服务业对美国经济的重要性以及美国贸易谈判的延伸,委员会对该领域的研究将继续加强。同时,由于平均关税不断下降,委员会将加强对非关税壁垒与新技术的调查。

  为了实现多重的、特定的目标,“产业与经济分析”业务领域不断拓展经济模型建设,并持续提高分析能力。2013年,美国国际贸易委员会在拓展经济模型和分析能力方面的战略目标非常具体,概括为:将外国直接投资数据库及模型的能力整合进入相关的法定工作;加强非关税措施(NTMs)相关信息与工具的开发利用,包括将贸易便利化和劳动力纳入法定工作;根据最新的北美工业分类系统(NAICS)统计,更新家庭和政府创新可计算的一般均衡模型(US-AGE);利用地区供应链(北美、亚洲或欧洲)的详细信息,拓展新的产业和国家的供应链分析;继续对印度和巴西制造业及服务领域的研究动议;分析调查档案整理的决定因素,预测今后档案整理的工作量;拓展竞争力与创新关系的研究动议;加强贸易和外国直接投资与劳动力关系的研究。

  (五)重视专家建设,加强人才培养与人才储备

  美国国际贸易委员会利用专家及信息资源,提供经济影响分析、贸易与竞争力及各类新兴贸易问题的各种复杂的分析,为国会和贸易代表等行政部门按时提供全面的、有针对性的、高质量的分析产品。从事“产业与经济分析”的行业专家的专业领域涵盖商品与服务的各个领域,包括农林产品、纺织服装、钢铁、电子、金融服务、通讯,以及标准、知识产权、劳动力、环境及投资等方面;从事“产业与经济分析”的经济学家擅长经济建模、非关税壁垒、外国直接投资和劳动力等专项问题的分析。

  “产业与经济分析”专家定期就当前和未来的贸易问题以及贸易立法提起动议,并经常以技术专家的身份为国会议员、跨部门政策委员会以及贸易谈判组提供支持。为了保证高质、客观且即时性的分析能力,“产业与经济分析”专家通过自行实施的对于美国经济具有重要意义的研究和分析调查,不断提高自身的专业性。

  国际经济、贸易流及美国贸易政策的变革影响着“产业与经济分析”的工作范畴、工作量,以及工作流管理。既要应对新的、不断变化的工作要求,又要加强专业水准,给“产业与经济分析”业务领域的快速反应与灵活性带来压力。因此,确保专家保持其调查、经济、产业、技术与法律专业的优良传统,及作出客观、独立判断的能力是至关重要的。为了应对这种挑战,美国国际贸易委员会特别加强人才建设和人才储备战略,包括人才建设的“弹性”和“多元化”战略。“弹性”制度是指为了支持任务的完成,建立多技能的团队与组织结构,使更多的人员能够快速、无缝地由一项任务转至另一项任务。“多元化”是指加强优秀的、多元化人员队伍建设,并制定人员聘用计划。

  (六)加强分析工具建设,强化信息技术的支撑作用,努力实现分析的标准化和流程化

  为了应对国会和贸易代表等行政部门对“产业与经济分析”不断变化的分析需求,美国国际贸易委员会加强分析工具建设,进一步增强定量研究的比重。这些研究将通过新的经济建模方法和先进的数据分析技术,提供与贸易有关问题的独特见解。在“产业与经济分析”中所采用的分析方法和测量标准所选择的指标因产业和市场性质的不同而有所差异。直接测量标准包括产量、出口集中度、国内及全球市场份额以及成本结构等;间接测量标准包括商业法律法规、税收结构以及资本获取渠道等。研究方法包括定量分析和定性分析两种。定量分析主要涉及国内及全球贸易流向、投资、产量和创新情况,同时,也可以根据数据及相关经济文献通过经济模型预测经济发展的趋势。在难以获得数据的情况下,采取调查问卷、采访、听取公众意见或实地核查等方式作为定量分析的基础。

  信息技术不断改变“产业与经济分析”的工作方式。信息技术的强化应用、信息安全的有效管理,以及具有强大功能的电子流程的使用,使得分析的内容更广泛,也使国会和其他行政部门更易获取“产业与经济分析”的专项信息。为了更好实现“产业与经济分析”服务与政策决策的战略目标,美国国际贸易委员会尤其加强“知识资源”的建设与管理,为工作人员提供高效的研究工具,包括硬件、软件、通讯、国内外数据库及图书馆资源,同时致力于拓展现有的行业、经济和贸易专业领域,并通过个人与团体培训保持经济建模等专业与分析技能的共享,以及保持创新研究的氛围。在制定研究计划和研究过程中,“产业与经济分析”的专家通过参加各类学术会议、跨机构论坛、研讨会以及与国会和贸易代表的积极沟通,获取来自行政部门、学术界、行业界及其他部门的专业知识与专业技能。

  二、启示及政策建议

  (一)高度重视研究分析在决策中的重要支撑作用,完善我国相关的法律制度

  美国国际贸易委员会开展的经济研究由美国贸易法授权,或应美国总统或国会的要求而启动,是贸易政策的重要组成部分。法律赋予美国国际贸易委员在“产业与经济分析”的独立地位,使得美国国际贸易委员会可以向总统、贸易代表、国会等行政部门提供独立、高质量的国际贸易与竞争力方面的分析、信息与支持。

  目前,我国还没有相关的法律制度。建议从制度上授权相关的部门从事类似美国国际贸易委员会的“产业与经济分析”,在服务贸易、自由贸易协定、具体产品的常规调查等方面借鉴美国的做法,及时通过一般事实和常规性调查为贸易决策提供支持。

  (二)分析美国“产业与经济分析”所折射出关于贸易保护的动向,做好有效应对贸易摩擦的准备

  根据法律规定,除非有特别要求,美国国际贸易委员会作出的“产业与经济分析”最终报告不包含任何政策性建议,也不得为任何由总统实施的贸易行为提供法律依据。但美国国际贸易委员会为总统和国会等行政部门提供的报告所分析的内容非常具体,尤其是针对具体产品的“332调查”,经常成为美国后来启动贸易救济调查(反倾销、反补贴和保障措施)的先兆。美国国会、贸易代表等行政部门要求对重要问题的“332调查”(比如中国的知识产权问题,美国中小企业的全球竞争力问题)也显示了调查分析与贸易政策和产业政策调整有密切关联。因此要密切关注美国国际贸易委员会的“产业与经济分析”,尤其是基于《1930年关税法》第332条启动的“332调查”。了解美国“332调查”的程序和调查内容,并据此制定应对方案,对我国相关产业将产生积极的预警作用。

  近年来,美国启动的对中国或涉及中国的“332调查”大幅上升,与此同时美国密集出台关于贸易保护的政策和措施,美国还从内部采取了行政和立法措施,设立跨部门贸易执法中心等新贸易机构、快速出台《1930年关税法》修正案等,强化了其实施贸易保护主义的能力。可以预测美国国际贸易委员会针对或涉及中国的“产业与经济分析”调查的范围也将不断增加,应对的复杂性亦将加大。今后,我国面临的贸易摩擦将不断升级,需做好长期应对的准备。

  (三)加强信息技术的应用,重视知识资源建设,制定人才建设与人才储备战略

  美国国际贸易委员会认为,从事“产业与经济分析”工作的最重要资产是专家资源,“产业与经济分析”的质量与人员的素质与能力相关,因此应不断强化人才建设。美国国际贸易委员会建立了5-10年人才储备战略,建立了“弹性”和“多元化”的人才培养制度,制定了“机会均等”政策,提供“远程办公”的网络环境,使得从事“产业与经济分析”的专家具有国家和区域专业知识,以及各方面的通用与行业专业知识,包括:产业结构与动态、经济建模、外国投资、金融、工程与科技、国际贸易法、知识产权与关税税则等方面的各类知识。

  有必要借鉴美国的作法,重视产业与经济分析专业人才的建设和培养,重视信息技术在构建知识资源建设方面的作用,强化信息技术的应用,构建专业数据库,拓展经济模型和分析能力,利用专家提供科学性、合理性的分析,为我国贸易政策和产业竞争决策提供支撑。

  (四)配合我国推进服务贸易发展的战略,加强服务贸易的分析与研究,培养和服务贸易方面的专门人才

  自1998年以来美国国际贸易委员会每年都发布美国服务贸易发展趋势的调查报告,同时对服务贸易的履行情况发布调查报告。此外,美国还就电力服务、石油和天然气服务、可再生能源服务、财产保险服务等具体领域发布调查报告。1995年到2012年8月,关于服务贸易的“产业与经济分析”调查在全部调查中位居第二位。关于服务贸易的调查都是基于美国国会或美国贸易代表的要求,根据美国《1930年关税法》第332条而启动的调查,可见此类分析对美国服务贸易政策的重要价值。

  目前,全球经济竞争的重点由货物贸易转向了服务贸易,其发展程度被视为国家竞争力与经济发达程度的一项重要指标。建议借鉴美国的作法加强对服务贸易的研究与分析,努力推进服务贸易环境优化,不断完善我国服务业方面的法律法规,尤其是专项的服务贸易基本法律法规,为我国服务贸易的快速健康发展提供法律环境和法律保障。同时,重视对服务贸易人才的开发与培养,提高我国服务贸易在全球的竞争力。

  (五)加强对“自由贸易协定”相关影响的调查研究,为顺利推进我国对外商谈“自由贸易协定”提供决策支撑

  美国国际贸易委员会发布的“产业与经济分析”调查数据显示,1995年到2012年8月,关于“自由贸易协定”的调查在全部调查中位居第三位。美国国际贸易委员会发布的此类调查包括的内容比较细化、具体,主要包括3种类型:①从潜在影响分析;②从自由贸易协定本身带给美国的影响角度分析;③从自由贸易协定修订的效果上进行分析。

  目前,从全球来看,主要发达国家自由贸易协定谈判加速,比如10多年来进展缓慢的美欧自由贸易协定谈判正加速,可能最终会达成协定。欧美自由贸易协定的规模与北美自由贸易协定具有可比性,成为促进欧盟和美国经济增长的低成本办法。大量区域自贸协定的实施也使贸易和投资规则变得更加复杂,区域自贸协定的大量涌现对中国对外贸易、吸引外资和企业竞争力等都会产生影响。我国2012年中央经济工作会议提出,要继续推进多双边经贸合作,加快实施自由贸易区战略。在此背景下,有必要借鉴美国国际贸易委员会“产业与经济分析”调查的方法,对潜在和可能的问题进行深入的研究,并提出建设性的对策和建议。

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